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陕西省10县区集体林权制度改革试点的调查报告

陕西省10县区集体林权制度改革试点的调查报告

作者：佚名来源：中国绿色时报时间：

中国花木01月06日资讯：本站人员从中国绿色时报获悉 全面推进集体林权制度改革，是党的十七届三中全会对农村改革发展提出的明确要求。陕西省集体林权制度改革试点启动以来，在省委、省政府的正确领导下，在职能部门及相关部门的共同努力下，陕西省集体林权制度改革坚持以科学发展、和谐发展为统领，以体制机制创新和深化改革为动力，以分山到户、明晰产权为核心，以资源增长、农民增收、生态良好为目标，纵横联动，多措并举，取得了较为显著的成效，为全面稳步推进全省集体林权制度改革、深化农村改革发展、破解 三农 难题，提供了可资借鉴的做法和经验。

新形势逼出新思维

陕西地处祖国内陆腹地，地貌类型复杂，南北差异明显，生态区位十分重要。全省共有林地面积1.8亿亩，占土地总面积的59.6%；森林面积1.15亿亩，占林地面积的62.5%；林木总蓄积量3.6亿立方米，森林覆盖率37.26%。全省有集体林地1.33亿亩，占林业用地面积的72.3%，占国土面积的43%，森林资源较为丰富。

新中国成立后特别是改革开放以来，陕西历届省委、省政府领导班子高度重视林业工作，各级政府及林业部门全力以赴抓林业工作，全省集体林地通过上世纪80年代的 林业三定 、90年代的 四荒治理 ，以及近年来宝鸡、汉中等地的集体林权制度改革尝试，8000万亩约60%的集体林已落实到户，集体林权制度改革取得了初步成效，促进了林业建设的长足发展，为农业增效、农民增收和农村发展作出了很大的贡献。但由于改革处于初始阶段，集体林权改革过程中依然存在诸多亟待解决的问题。一是由于受历史、自然、地理等多方面因素的影响，全省仍有5300万亩约40%的集体林权没有落实到户，集体林产权不明晰，经营主体不落实，经营机制不灵活，利益分配不合理，农民权益得不到保障，乱砍滥伐、乱开滥垦、偷拉乱运等破坏森林资源的行为时有发生，管护压力越来越大。二是已落实到户的集体林，由于林业 三定 和 四荒 拍卖工作不细致，手续不健全，流转不规范等，从而导致不少地方存在林地面积不准、四至不清、调整频繁等问题，林权纠纷较多，林地承包不彻底，荒山治理效果不明显，森林资产流失现象严重。三是初始改革不深入，配套改革不明确、不完善，工作措施不到位，部分群众对林改认识不足，思想上存在疑虑，加之林业勘界手段落后，分山到户不均，大户承包面积过多过大等问题不同程度存在，从而导致林业产业发展缓慢，对农民增收的支撑带动作用不突出等等，严重阻碍了林业产业的发展。如何破解这些问题，进一步挖掘释放集体林和农村劳动力资源的潜力，已成为陕西省委、省政府高度关注和着力解决的重大问题之一，他们深刻地认识到，全面深化推进集体林权制度改革势在必行。

新理念引发新举措

全面推进集体林权制度改革，事关现代林业发展和生态文明建设，事关农村改革和新农村建设大局，事关全面建设小康社会战略目标的实现。陕西省委、省政府依据党中央、国务院《关于加快林业发展的决定》精神，抢抓机遇，统筹安排，认真吸取林业 三定 和 四荒地 拍卖的经验教训，深入调查，反复论证，紧密联系省情实际，出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，在中央未出台林改政策之前，于2007年7月部署安排了10个试点县的工作，采取了一系列既颇具当地特色、又相互配套的措施，紧锣密鼓地打响了集体林权制度改革的攻坚战。

建立健全机构，组织落实到位。集体林权制度改革，是一项政策性强、涉及面广、工作量大、情况复杂的系统工程，仅凭林业部门自身单打独斗很难完成任务，必须依靠党政力量主导协调合力推动。林改试点工作启动以来，省委、省政府主要领导及主管领导多次深入实际，调查研究，发现问题协调解决。各级党政及主管部门全力以赴，统筹谋划，强势推动。10个试点县区党委、政府高度重视，精心组织，采取得力措施，严格工作程序，扎实推进各项工作。如宁陕县在实施林改试点中，成立了以县委书记为组长，县长为组长，四大班子分管领导为副组长，相关部门负责人为成员的林改工作领导小组，从有关部门抽调34名干部组建了下设行政组、业务组、政策法规组、宣传组和纠纷协调组的县集体林权制度改革领导小组办公室。各乡镇、村相应成立了以党委书记和党支部书记任组长的领导小组和办事机构。采取硬抽人、抽硬人的办法，从县四大班子、县直部门和乡镇抽调领导及一般干部477人，组建了14个驻乡镇工作队和98个驻村工作组，全县直接参与林改的县、乡和村林改理事会等工作人员3000余人，形成了 县直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门联合服务 的工作格局。各试点县都制定了县林改领导小组、县林改办，县驻乡镇、村林改工作队（组）长职责等规章制度，县、乡、村 三级行政长官 高位推进抓林改，从领导机制上为林改试点工作的顺利开展提供了有力的组织保障。

强化宣传培训，思想认识到位。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围，是全面推进集体林权制度改革的基础和前提。如榆阳区在林改试点工作中，坚持舆论先行、多轮驱动的原则，全区上下充分运用广播、电视、报纸、横幅、标语、传单、林改简报等手段，采取召开村组干部会、党员会、村民大会、院落经过量年研究取得了10几项国家专利会 四会 形式，大力宣传林改的意义、目的和相关法律法规，努力做到林改政策深入到户，人人知晓。据统计，全区共印发致农民朋友的公开信6.8万份，悬挂各类横幅1200多条，编发《榆阳区集体林权制度改革资料汇编》3册600余份，林改简报20多期，在区电视台黄金时段，不间断地采用全屏字幕广为宣传，安排专门车辆，在集市、庙会、田间地头等群众集中的场所深化宣传，有效地提高了广大群众的思想认识。同时采取级级抓培训、一级培训一级、以会代训等形式，层层培训县乡村组参加林改的领导、工作人员和群众代表，培训宣传人员多达21.86万人次，从而形成了领导重视林改，干部熟悉和胜任林改，林农人人关心林改、个个支持林改，全员参与林改的浓厚氛围，从而为全面推进集体林权制度改革提供了强大的舆论支撑。

深入调查研究，方案制定到位。林改工作涉及千家万双片苣苔户，与广大群众的切身利益息息相关，摸清底子，科学制定实施方案是确保林改工作顺利开展的核心环节。为了全面掌握林业产业发展现状，确保林改方案切实可行，10县区在认真学习掌握国家、省关于推进集体林权制度改革意见精神的基础上，定期召开专题会议，对参与调查摸底的县、乡、村三级工作人员进行具体安排和培训，抽调专业技术骨干，与林业技术人员一起，采取与村组干部座谈、入户走访等形式，认真开展林改调查摸底工作。在充分吃透县情，了解乡情，摸清村情和全面掌握集体林地林木现状的基础上，本着有利于资源保护、经济发展和农民受益的原则，以林改的有关法律法规为准则，以群众意见为基点，依据当地实际，借鉴外地经验，反复研究讨论，因地制宜，分类指导，制定了既切实可行又具有较强操作性的林改实施方案。同时采取三级预审实施方案的办法，创造性地制定了乡、村、组林改方案，特别是把村民小组林地承包方案作为制定好林改工作的重点和核心，从而确保了方案的合理性、科学性、操作性和规范性，为集体林权制度改革稳步推进奠定了可靠的群众基础。

坚持依法办事，操作程序到位。集体林权制度改革事关广大农民切身利益。为依法规范操作程序，切实维护群众利益，10县区按照林改的相关政策和法规，均明确了工作的基本原则，细化了林改的相关配套政策和措施，制定了林改工作流程图，确定了林改的范围、操作程序、标准等，自始至终把决定权交给群众，充分体现和尊重大多数群众意见，从根本上保障了广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。如耀州区在林改试点工作中，依据《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律法规，在按程序决定重大林改事项时，坚持 只组织不干预、只引导不拍板、只协调不做主 的原则，实打实做到两个 三分之二 表决通过，工作程序严格实行 四签两不准 规定，对承包方案、勘界确权、登记造册严格执行 三榜公示 等政策要求，制订了具体详细的外业登记操作办法、精制式外业勘界登记台账和外业勘界登记界定表，从而确保了广大林农在林改中充分行使自己的民主权利，保障林改内容和过程的公开、公平、公正，有效地调动了广大林农参与林改的积极性、主动性和创造性，大大加快了林改试点工作的进程。

实地勘界确权，产权落实到位。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭经营的方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，是事关林改成功与否的关键环节。10县区在勘界确权过程中，针对辖区内村情民情各异、林地类型千差万别、林种结构复杂多样的现状，坚持以人为本，尊重群众意愿，因地制宜，分类指导和公开、公平、公正的原则，努力做到依据政策，积极稳妥，先易后难，有序推进，基本上做到了应改尽改、不留死角。如彬县认真吸取林业 三定 和 四荒地 拍卖的经验教训，要求各乡镇及有关部门在林改的每一个步骤、每一个环节和每一个操作过程，都必须经过县林改办严格把关，切实做到不违反法律和规定程序，不违背农民意愿，不损害群众利益，不破坏生态环境。林业调绘坚持县、乡工作人员到场，村组干部到场，林改权利人和四邻农户到场（属村与村界线的邻村到场），地形熟、情况明、威信高的老党员、老干部、老组长、老代表到场的 四到场 工作制度，努力做到所记载的地块、类型、面积和四至界限 四统一 ，实际面积、承包合同、林权证面积和确权卡面积 四相符 ，承包面积、承包位置、承包合同、确权卡面积和林地技术标准 五到户 ，从而确保了林改试点工作的稳步推进。

严格考核考评，保障措施到位。集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局，影响长远，必须把保障各项政策和措施的落实放在各项工作重中之重的位置。10县区为确保林改试点工作的顺利开展，都制定下发了《关于集体林权制度改革工作目标制考评办法》，并划拨专项经费，购买相关设施设备，抽调专业技术骨干，参与指导林改工作。同时将林改工作纳入各级各部门年度目标制考核内容，由政府督查室牵头，林业、监察等部门联合组成督查组，采取 听、查、看、访 等形式，定期对工作人员到岗、工作进展、林改质量和经费落实等情况进行全面检查，量化打分，考核考评，重奖严罚，有效地增强了干部工作的主动性，提高了林改的质量和水平。如西乡县为确保林改工作的顺利推进，落实了 乡镇主要领导是第一人，分管领导是直接人，抽调下派工作人员是具体人 的工作，推行了县级领导包乡镇、乡镇领导包村、村干部包组、林业技术人员包技术的林改工作 四包 机制，制定了《下派林改工作人员管理办法》、《外业作业人员管理办法》、《外业作业质量标准奖惩办法》等规章，在专项资金尚未到位的情况下，县财政多方筹集林改启动经费60万元，从而确保了全县林改工作的顺利进行。

大举措带来大成效

陕西省整体林改试点工作在陕西省委、省政府领导的高度重视下，各级主管部门和各试点县积极组织和深入落实，目前从调查情况看，运行积极稳妥，进展健康顺利，不仅按既定时限和目标保质保量地完成了任务，而且在实践中取得了显著成效。

明确了山林权属，调动了农民护林育林的积极性和主动性。10个试点县通过集体林权制度改革，实现了 耕者有其山、营者有其林 的目标；明晰了产权归属，落实到经营主体，保障了林农的合法权益；川柯通过村组评议员勘界，技术员勾图，核实了面积，解决了林权证面积脚踏手指与实际情况不符的状况；颁发了林权证，让林农吃了 定心丸 ，实现了 山有人看、树有人管、林有人造 ，增强了农民管好自家林，大力发展林业奔小康的决心和信心。目前，如何想方设法经营好自家山林，实现兴林致富的目标，已成为试点县老百姓议论最多的热门话题。如山阳县是一个人多地少的山区县，群众增收主要靠劳务输出，增收空间十分有限。这次林改让群众看到既可以通过林地获得财产性收入和转移性收入，还可以通过分林到户到2017年6月增加经营性收入，在群众中初步形成了 耕地填肚子，林地挣票子 的共识，仅今年春季，全县农民就自发栽植各类苗木200万株，较往年增加4倍；实施但龙煤的井上员工实际上配置了10万人核桃、板栗良种嫁接改造33万株，较往年增加11倍；自发防治森林病虫害3万亩，一举改变了以往单纯依靠国家投资防治病虫害的历史。林业生产逐步形成了责权利、管护育相统一的良性发展局面。

摸清了集体林地家底，进一步解放了林业生产力。截至目前，全省10个试点县已基本完成了集体林权制度主体改革的任务，2190万亩集体林已全部完成勘界；签订承包合同的村组3727个，占参与林改试点村组的99.2%，签订承包合同282380份，面积2120.1万亩，占应发包面积的96.8%，发放林权证20万本，发证面积1805.68万亩，占应发证面积82.5%。农民真正成了山林的主人，实现了 山有其主、主有其权、权有其责、责有其利 ，群众在山林上敢于投入，也舍得投入，学好科技，管好山林，依山依林致富蔚然成风。如太白县实施林改后，以前的荒山成了香饽饽，群众以林增收、以山致富的愿望更加强烈，以板栗、核桃、中药材和林下养殖等为主的林特产业得到了迅猛发展，初步形成了 山顶油松戴帽子，山间板栗缠带子，山脚蔬菜铺毯子 的喜人局面。近年全县共发展经济林木5万亩，林下种植药材3万亩，饲养土鸡、土猪5万头（只），养土蜂近1万箱，农民人均增收510元，占到农民人均纯收入的27.7%。同时为实现打造 西部生态休闲名县 和 关中城市后花园 的目标，引进和建设生态重点项目15项，发展农家乐74户、路边店180余户，从业人员760多人，为林业产业发展和农民增收开辟了广阔的空间。

加强了基层民主和法制建设，密切了党群干群关系。10县区在林改试点工作中，各级各部门认真组织干部群众深入学习《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等有关法律法规，使基层干部尤其是农民群众接受了一次深刻的普法教育，法律法规深入人心，普遍增强了民主和法制意识。农民群众通过相关法律法规的学习，知道村里的许多事情仅仅依靠行政命令解决不了，村干部说了也不算，只有村民大会或村民代表大会讨论通过才算的道理，有效加快了基层民主和法制化进程。同时各级干部和工作人员在林改中进村入户宣传政策，开展培训，研究问题，调解纠纷，与农民群众打成一片，奔波于山头地块，忙碌到村组农户，顶烈日，冒酷暑，发扬特别能吃苦、特别能干事、特别能奉献的精神，形成了蹲点在一线工作、问题在一线发现、措施在一线出台、困难在一线解决的 四线工作法 ，从而转变了工作作风，增强了服务意识，树立了良好形象，成为农民群众的贴心人。云南草蔻干部群众鱼水关系的形成，使广大群众的民主决策意识得到增强，基层干部依法行政的意识进一步加强，基层民主建设进一步加强，一些地方党群、干群关系紧张的局面得到了根本好转。

破解了久拖不决的林权纠纷，维护了农村的和谐稳定。10县区对林改试点工作中出现的矛盾与问题，坚持按照 分级负责、属地管理 和尊重历史、尊重事实、依法依规的原则，广泛听取各方意见，做好扎实细致工作，一级抓一级，层层抓落实，妥善解决界畔不清、乱占集体林地、林地流转不规范等历史遗留问题。共调处林地纠纷4387起，调处面积239.42万亩，占林地面积的10.9%。基本上做到了户与户之间争议不出组，组与组之间争议不出村，村与村之间争议不出镇，镇与镇之间争议由县上协调解决。如户县在林权矛盾纠纷调处中，充分发挥县、乡、村林改机构倾听群众意愿、反馈林改意见的平台作用，用心倾听群众诉求，通过召开群众大会、意见反馈会、情况摸底会等形式，收集整理群众意见，主动化解矛盾纠纷，出台了《户县林木林地权属争议调处办法》，明确各级林权纠纷调处的职责和程序，并将工作重点前移到村组，及时解决林地林权纠纷，将矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。截至目前，全县共化解县级、乡镇、乡内林权纠纷58起，未发生一起乱砍滥伐、乱开乱垦、偷拉乱运等破坏森林资源的事件，较好地维持了林区社会秩序的稳定与和谐。

锻炼了干部队伍，为加快新农村建设和深化农村改革发展探索出新路子。在林改试点中，10县区各级干部和广大林业系统干部，深入基层，蹲点农村，与广大群众一起进行方案商定、勘界确权、调处纠纷，在实践中增强了政策法规和业务水平，有效增强了驾驭全局和解决实际问题的能力，为全面推进集体林权制度改革，培养了一大批能够独挡一面的管理型和技术型人才，为扎实稳步推进新农村建设奠定了人才基础，创出了新路。如耀州区由3位农民筹办的陕西国粹生物制品有限公司、陕西林桦实业公司和一位专业大户，以林木的所有权和使用权作抵押，合计贷款620万元，甩开膀子大干快上。又如西乡县农村合作银行以林木收益权为担保，向林木所有人发放扩大林业投资规模及林木护养费用贷款的探索性金融产品，扶持茶叶产业发展。截至目前，全县林权抵押贷款累计发放3笔，累计余额1317万元，从而满足了企业流动资金需求，为深化农村改革发展，实现土地适度规模经营，促进农业增收、农民增收和农村繁荣找准了突破口和切入点，提供了可资借鉴的做法和经验。

实践带来新启示

全面推进集体林权制度改革，是党和国家的重大战略部署，对于进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，推动农村经济社会科学发展、可持续发展和和谐发展，意义深远，作用重大。陕西省委、省政府利用短短一年多的时间在探索集体林权制度改革中取得了一定的成效，积累了经验，对全面深化推进集体林权制度改革颇有启示。

启示一，全面推进集体林权制度改革工作，必须强化领导，精心组织，统筹协调，合力推进。集体林权制度改革是林业管理机制的创新，是利益关系的重大调整，事关广大农民群众的根本利益，政策性、技术性极强，仅靠林业主管部门的单打独斗是很难抓好的。因此，必须成立权威性强、统筹协调力度大的省、市、县、乡四级林改工组领导小组，县、乡主要领导负总责，将林改工作列入重要议事日程，千方百计保障工作经费，像当年抓以耕地包干到户为主的家庭承包经营制一样抓集体林权制度改革工作。同时明确界定各级各部门林改工作职责，并纳入省委考核各县市的年度目标，适度提高林改工作在目标考核中的权重，建立有效的工作机制，量化指标，百分制考核，奖优罚劣，狠抓落实，像抓好本职工作一样抓好集体林权制度改革工作。只有这样，才能建立纵横联动、运转高效的林改机制体制，真正形成各级政府各有关部门和全社会抓林改工作的合力，从而达到顺利推进和预期目的。

启示二，全面推进集体林权制度改革工作，必须强化宣传，营造有利于林改工作顺利推进的舆论氛围。集体林权制度改革政策性强，涉及面广，不论是从工作强度看，还是从工作难度讲，都不亚于推行家庭联产承包制的工作量，仅靠以往的经验和少数人的智慧，是很难奏效的。因此，必须把宣传培训、发动群众作为重要任务，投放一定资金，集中精力，采取多种形式和利用各种途径，大张旗鼓、不留死角地宣传林改工作，真正使林改政策家喻户晓，人人进脑，主动支持林改、参与林改。同时要有组织有目的大范围地培训林改工作人员，让他们熟悉党的富民政策，准确掌握操作程序，提高素质和水平。只有这样，才能充分调动和发挥农民参与林改工作的积极性、主动性和创造性，才能确保林改工作质量，从根本上解决群众难发动、工作进展不平衡的问题，从广度和深度上推进林改工作的有序健康开展。

启示三，全面推进集体林权制度改革工作，必须坚持以分山到户为核心，让改革发展的成果惠及广大群众和百姓。全面推进集体林权制度改革，明晰产权是基础，构建良性发展机制是手段，实现资源增长、农民增收、生态文明、社会和谐是目标。从10个试点县区的基本情况看，大都是山大沟深、自然条件差、居住环境恶劣、群众生活较为贫困的国家或省级扶贫开发工作重点县。因此，通过扎实推进集体林权制度改革，让广大群众共享改革发展的成果就显得十分重要和必要。对能够分山到户的尽可能确权到户，对不能到户的集体山林，也要采取因地制宜、分类指导的原则，采取 均股、均利 的办法妥善解决。只有这样，才能将蕴藏在广大群众中育林护林营林的能量充分发挥出来，把工作的积极性、主动性、创造性真正调动起来，才能巩固林改工作成果，达到群众满意，让林改的阳光普照千家万户，经得起历史检验，真正促进资源增长、农业增效、农民增收、农村发展和社会和谐。

启示四，全面推进集体林权制度改革工作，必须加大争议纠纷的调处力度，为林改健康推进创造宽松的内外环花莲柳境。山林纠纷的有效调处，直接关系到农村社会的和谐稳定，关系到农村经济的发展，关系到林改的进程乃至成败。因此，各级必须设立专门的纠纷调处机构，健全林改纠纷调处机制，夯实各级党政及基层村民自治组织的，按照 分级负责，属地管理 ，一级抓一级，层层抓落实，尊重历史、尊重事实、依法依规的原则，广泛听取各方意见，做好扎实细致工作，尽可能通过晓之以理、动之以情、互谅互让、协商一致的办法，避免激化矛盾，妥善解决历史遗留问题。县乡主要领导要深入基层，蹲点调研， 零距离 了解民情、增进感情， 硬碰硬 地破解难题、为民解忧， 面对面 地民主恳谈、民主听证，公开决策，科学决策，有效化解林改中出现的各种矛盾和纠纷。只有这样，才能从根本上搬掉林改的 拦路虎 ，确保林改工作顺利开展和农村和谐稳定。

启示五，全面推进集体林权制度改革工作，必须正确处理主体改革与配套改革的辩证关系，为面上开展林改工作提供借鉴。集体林权主体改革与配套改革相辅相成，相互促进，缺一不可。没有主体改革的成功，就很难说到配套改革；没有配套改革的及时推进，就很难实现主体改革的深化。因此，要认真吸取林业 三定 和 四荒地 拍卖的经验教训，根据现实需求，突出工作前瞻性，增强针对性、预见性和科学性，在搞好主体改革的同时，有序或同步推进配套改革工作，诸如尽快启动公益林补偿措施，调动农民承包经营积极性问题；建立健全林木采伐管理、林地林木流转问题；林业投融资政策、林业社会化服务等一系列配套改革和措施尽快出台问题，等等。从根本上解决分不到位、统得不够的弊端，有效遏制主体改革与配套改革相互脱节而引发的乱砍滥伐、前改后乱、边改边乱现象的发生。只有这样，才能确保集体林权制度改革的可持续推进，确保林改总体目标的实现。

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